中國共産黨全國代表大會制度的發展和曆史經驗

發布人: 來源:發布時間:2018-06-20閱讀:1122

中國共産黨全國代表大會是中國共産黨的最高領導機關。全國黨代會制度”①是中國共産黨實行的、極其重要的一項基本制度。建黨86年來,中國共産黨的全國代表大會制度從創建到發展,曆經曲折而逐步走向完善。回顧這一不平凡的輝煌曆程,總結全國黨代會制度建設的經驗教訓,對于進一步加強新形勢下的全國黨代會制度的建設,更好地發揮黨的全國代表大會的作用,可以有很大幫助。
    
一、全國黨代會制度的曆史沿革
    
中國共産黨成立以來,經曆了三個大的發展時期,幹成了具有偉大曆史意義的三件大事。中國共産黨的全國代表大會制度,也在黨的事業不斷走向興旺發達的過程中,相應地經曆了三個大的成長時期。
    
第一個時期,從1921年到1949年,我們黨召開了七次全國代表大會。這是全國黨代會制度的創立時期和基本成形時期。
    1921
年,第一次全國代表大會在上海召開,不僅宣告了中國共産黨的誕生,也標志著黨的全國代表大會制度正式産生。但這時的全國黨代會制度,還僅僅是最初的自然形態。大會文件對于全國黨代會的構成、職權、運行規則等,都還沒有作出制度性的規定。
    
1922年召開的第二次全國代表大會,制定了中國共産黨的第一個章程,規定全國代表大會爲本黨最高機關,同時規定全國代表大會每年由中央執行委員會定期召集一次全國大會及中央執行委員會之議決,本黨黨員皆須絕對服從之”[1-1]。這是關于全國黨代會的最初幾條原則性的制度安排。
    
此後,中國共産黨于1923年召開的三大、1925年召開的四大、1927年根據五大的精神,陸續制定了三個《修正章程》。其中,第三個修正章程案比較完整地規定了中國共産黨的組織系統和全國代表大會召開的時間、條件、程序、工作內容等。1928年,在蘇聯莫斯科召開中國共産黨第六次全國代表大會。六大通過的《黨章》專門設立了黨的全國會議黨的全國大會兩章,對全國黨代會的召開、職權、選舉等作出了更加明確的規定。
    1928
年以前,按照黨章的規定,全國黨代會基本上能夠定期召開。在革命鬥爭的重要關頭和黨面臨的重大問題上,全國黨代會都能夠進行認真研究,及時作出大量有關決議。其間,雖然發生過這樣那樣的錯誤,但全國黨代會本身作爲黨的最高領導機關,還是名副其實的。
    
六大之後,由于鬥爭環境日益複雜和其他種種原因,全國黨代會制度沒能有效堅持。從1928年到1945年,只開了7次黨的中央全會和一些政治局擴大會議。全國黨代會制度沒有發揮出應有作用。
    
1945年在延安召開的第七次全國代表大會,把新民主主義革命時期全國黨代會制度的發展推向了頂點。大會總結黨的建設多年積累的經驗,制定了更加系統、更加全面的黨章,對黨的組織原則、組織系統、各項制度等作出了一系列重要規定。其中,黨的中央組織一章,對全國黨代會的召開、職權、與中央委員會的關系、黨的全國代表會議等,都作了統一規定。劉少奇在《關于修改黨章的報告》中,充分說明了有關問題。七大充分發揚民主,決定了事關黨的建設和新民主主義革命的一系列重大問題,充分發揮了全國黨代會制度的作用。
    
第二個時期,從1949年到1978年,我們黨召開了四次全國代表大會。這是中國共産黨在開始執政條件下全國黨代會制度的曲折發展時期。
    
1956年在北京召開的第八次全國代表大會,制定了黨奪取革命勝利並成功轉入大規模經濟建設之後的第一部黨章。它集中反映了黨在執政條件下面臨的重大課題和艱巨任務,對黨的建設提出了新的、更高要求。除了規定全國黨代會的職權、選舉、程序等外,還著重實行了全國黨代會的常任制,規定黨的全國代表大會每屆任期五年全國代表大會會議由中央委員會每年召開一次。”[2-1]鄧小平稱這是一項根本的改革。按照這些規定,除了于19569月召開了八大一次會議,還于19585月召開了八大二次會議。

此後,隨著傾錯誤的發展,不僅全國黨代會的常任制沒有能夠堅持,就連全國黨代會制度也逐漸受到破壞。特別是文化大革命的發生,使黨的整個組織系統陷于癱瘓。在文化大革命中,于1969年召開的第九次全國代表大會,其思想、政治、組織的指導方針都是錯誤的。代表的産生、選舉的方式等也存在很多問題。九大通過的《黨章》,取消了黨內民主制度的很多重要規定,包括取消全國黨代會常任制,甚至其職權都不再規定。
1973年召開的第十次全國代表大會,基本上延續了九大的錯誤。于1977年召開的第十一次全國代表大會,開始糾正文化大革命的問題,但在思想理論上還帶有文化大革命的痕迹。這屆全國黨代會及其制定的黨章,都帶有這種過渡的性質。
    
第三個時期,從十一屆三中全會到現在,我們黨召開了五次全國代表大會。這是全國黨代會制度的全面恢複時期和不斷規範時期。
    
1982年召開的第十二次全國代表大會,是十一屆三中全會實現偉大曆史轉折之後舉行的第一次全國黨代會。這次會議爲推動全面改革和加強黨的建設作出了重要決策。大會制定的新黨章,徹底清除了從九大到十一大所制定的黨章中的錯誤,並且適應新時期的要求,重新提出了黨的建設的方向、任務和組織原則等。新黨章進一步明確全國黨代會的職權,規定召開全國黨代會的程序、規則,確定了它與黨中央委員會的關系,同時改革了中央機構的設置。十二大及其制定的新黨章,奠定了改革開放和社會主義現代化建設新時期全國黨代會制度的基礎。
    
十二大以後,黨的各次全國代表大會始終按期召開,及時研究和決定黨的事業中的最重要問題。從十三大到十六大,每次全國代表大會都與時俱進,對黨章作出一定修改。爲了解決改革開放和幹部新老交替過程中出現的問題,于1985年還召開了黨的全國代表會議。黨章對代表會議也作出了有關規定。通過改革,全國黨代會的有關制度和規定越來越充實、細致、規範,黨內民主迅速發展,全國黨代會的作用得到了越來越大的發揮。
    
二、全國黨代會制度的變化特點
縱觀全國黨代會制度的發展過程,可以發現,這一制度在客觀上是依循著幾條帶有根本意義的路徑不斷完善的。
    
第一,走向獨立自主。這是新民主主義革命時期全國黨代會制度發展的最重要特點。
中國共産黨是在共産國際的幫助下成立的。最初的重要理念之一,就是各國共産黨互相支持,共同推進世界革命。所以,一大通過的《黨綱》規定:不分性別、國籍,均可接收爲黨員,成爲我們的同志。”[1-2]黨的第一個決議規定:黨中央委員會應每月向第三國際報告工作。”[1-3]二大的《宣言》進一步宣布,中國共産黨是國際共産黨的一個支部”[1-4],爲此還專門通過了《中國共産黨加入第三國際決議案》。從一大到六大,基本上都有共産國際的代表參加並給予指導。黨的六大則完全是在蘇聯召開的。
    
加入共産國際,是以接受加入共産國際的21個條件爲前提的。從1924年開始,共産國際推行布爾什維克化運動,要求各國共産黨嚴格向蘇聯黨學習。19251月,共産國際制定了《各國共産黨模範章程》,要求各國共産黨對原有的章程作出統一修改。所以,中國共産黨于1927年制定的《修正章程》和于1928年召開六大制定的《黨章》,基本上套用了《模範章程》的結構和內容。全國黨代會的職權等,也基本上照搬《模範章程》。
    
與共産國際的這種關系,既有益也有弊。益在得到了共産國際的支持和指導;弊在不能獨立自主地制定符合中國國情的路線方針政策,致使中國革命一度遭受嚴重挫折。後來,中國共産黨逐步端正了思想路線,注意獨立自主地探索本國的革命道路,從自己國家的實際出發加強黨的建設。到1945年,中國共産黨日臻成熟,共産國際也已經解散。所以,七大就成爲中國共産黨第一次完全獨立自主地召開的全國代表大會,七大的《黨章》也成爲中國共産黨第一次完全獨立自主地制定的黨章。全國黨代會的准備、會議的內容、召開的方式、中央領導機構的選舉等,完全按照中國共産黨自己的意願進行,並且最終獨立自主地決定了一系列重大問題。這一曆史性變化,標志著走向成熟的中國共産黨,具備了獨立自主地領導中國的革命和建設的堅實基礎。

第二,逐步規範定型。這是86年來全國黨代會制度發展的最主要特點。
我們黨召開一大的時候,全國黨代會只是剛剛出現的一個形式,遠遠談不上規範。全國黨代會到底有哪些職權、怎麽運作,依稀散見于會議文件之中,不能稱其爲制度。後來,經過多次全國黨代會的努力,加上共産國際的指導,全國黨代會制度逐步成形。全國黨代會有了基本規定,並且在中國的革命和建設的進程中發揮了最高領導機關的作用。
    
由于革命戰爭年代的複雜環境,以及其他種種原因,全國黨代會始終存在不規範、不完善的問題。因此,全國黨代會如何走向規範,得到完善,就成爲86年來黨不斷提高自我認識、不斷努力實踐、尋求解決辦法的一個重大課題。
    
首先,全國黨代會的召開時間逐步規範。從1922年到1928年,黨章規定每年召開一次全國黨代會,當時也大致地做到了。但六大之後直至1945年七大之前,由于戰爭環境等原因,整整17年沒有召開全國黨代會。從六屆四中全會開始,黨曾經多次提出召開七大,但都沒有開成。後來,七大的《黨章》規定,全國黨代會在通常情況下,每三年召集一次。”[2-2]但這一規定也沒有做到。從七大到八大,間隔了11年。對此,鄧小平在八大作修改黨章的報告時指出:黨的第八次大會同第七次大會隔了十一年多,當然是遲了。”“這是我們黨的民主生活中的一個重要的缺點。”[2-3]八大的《黨章》規定:黨的全國代表大會每屆任期五年。”“全國代表大會會議由中央委員會每年召開一次。”[2-1]遺憾的是,從八大到九大,又相隔了13年。這種狀況,不可能再用戰爭原因作解釋,只能說明黨對黨代會制度的認識不到位,執行黨章很不嚴肅,黨內民主存在著嚴重缺陷。十一屆三中全會之後,這種不規範狀況被徹底改變。從十二大起,每次全國黨代會都按照黨章的規定如期召開。這成爲黨內生活走向民主、規範的重要標志。
    
其次,全國黨代會的職權逐步規範。最初的黨綱、章程均未規定全國黨代會的職權。于1927年召開五大以後制定的《修正章程》,第一次規定了黨的全國代表大會的工作內容。六大的《黨章》稍作調整,規定爲:“1.接受並審查中央委員會及中央審查委員會的報告。2.決定黨綱上的問題。3.決定一切政治策略,及組織等問題的決議案。4.選舉中央委員會,中央審查委員會等。”[2-4]七大、八大作出的規定與此基本類似,但九大、十大、十一大的《黨章》取消了這些規定。在黨的事業中,很多大事沒有通過全國黨代會來研究和決定。直到十二大完成在黨的建設問題上的撥亂反正,黨章對全國代表大會的職權才重新作出規定:(一)聽取和審查中央委員會的報告;(二)聽取和審查中央顧問委員會、中央紀律檢查委員會的報告;(三)討論並決定黨的重大問題;(四)修改黨的章程;(五)選舉中央委員會;(六)選舉中央顧問委員會和中央紀律檢查委員會。”[3]按照這些規定,十二大以來,曆次全國黨代會都認真履行了這些職權。黨的重大問題提交全國黨代會來研究和決定。特別是十六大正常履行黨的最高領導集體的交替程序,解決了國際共産主義運動中長期沒有解決好的接班制度問題,具有重大意義。在全國黨代會的程序、規則、投票、選舉等比較具體的問題上,近幾屆全國黨代會都不斷地作出新的探索和改進,使全國黨代會履行職權的方式越來越規範。
    
第三,形成民主傳統。這是86年來全國黨代會制度發展的最寶貴特點。
中國共産黨成立以來,以堅持和發展黨內民主作爲基本價值理念。雖然初期的黨內活動存在著運作不規範的問題,黨在政治上也犯過不少錯誤,但以全國黨代會爲基本形式堅持和發展黨內民主方面,還是作出了不懈的努力,形成了許多優良的傳統。
    
在全國黨代會籌備過程中,努力發揚黨內民主,集中全黨智慧,爲全國黨代會的順利召開創造良好條件。爲了召開四大,中共中央事先于1924831日,向各地各級黨組織發出信件,要求對于本黨一年來各種政策,工農、青年、國民黨各種實際運動及黨內教育上、組織上各種問題發表其意見,並于小組會議時提出討論,以其結果報告中央。個人有特別意見者,指令其寫成意見書,由委員會或組長彙寄中央局。”[4]當時,就連遠在莫斯科的中共旅莫支部,也給中央寫來了專門的報告,不僅彙報了討論的情況,而且各種觀點擁有多少票數,都詳細記錄在案。

在全國黨代會開會期間,努力發揚黨內民主,組織代表深入討論黨代會的議題,做到集思廣益。在八大上,除了毛澤東致開幕詞、劉少奇作政治報告、鄧小平作關于修改黨章的報告、周恩來作關于發展國民經濟第二個五年計劃的建議的報告,還有113人作了大會發言,外加70篇未刊發言。這些發言提出了許多有價值的思想和觀點。像陳雲關于三個主體、三個補充的思想,就是在大會發言中提出的。在會議討論中,允許發表和討論不同意見。如黨的三大爭論共産黨員要不要加入國民黨的問題,代表們充分發表了截然不同的兩種意見。最後通過的,仍然是包含正確意見的決議。
    
黨內民主的優良傳統,在文化大革命期間受到破壞,十一屆三中全會以後,逐步得到恢複和發展。十二大以來,全國黨代會制度的民主化程度不斷提高。如幾次全國黨代會的文件起草,都以適當方式在黨內的一定範圍征求意見,廣泛集中了全黨的智慧和意見。今後,起草全國黨代會的文件,征求意見的範圍還將逐步擴大。
     
三、全國黨代會制度的建設經驗
    
建黨86年來,全國黨代會制度的發展變化,爲黨的建設提供了豐富而寶貴的經驗。在新世紀新階段繼續推進黨的建設新的偉大工程,迫切需要從這些經驗中汲取思想營養和政治智慧,以便進一步完善全國黨代會制度,使其在黨的事業中發揮更大的作用。
第一,全國黨代會是黨不斷走向成熟的基本標志,必須以全國黨代會爲樞紐謀劃和實施治黨治國的宏圖大計。
    
全國黨代會制度是現代國家的政黨所實行的一種基本制度和決策形式。對于我們黨的建設和發展來說,全國黨代會具有標志杆和推進器的雙重作用。說它是標志杆,是因爲每次全國黨代會,都是在國際國內的一定社會曆史背景下召開的。它的每個重大決策,都集中地反映著這個時期黨的思想認識、價值取向、實踐經驗和政治意志,標志著黨在這個時期發展進步所達到的水平。說它是推進器,是因爲每次全國黨代會,都要面向黨的、國家的、社會的未來,研究和解決黨所面臨的重大問題,制定或調整黨的綱領、路線、方針、政策,並且就一些重大問題作出決策,選舉産生新的領導集體和重要幹部,以便開創黨的事業的新局面。
我們黨以往召開過的16次全國黨代會,其中的多數真正履行了職權,研究了緊迫的重大問題,作出了正確的或基本正確的決策,因而對當時黨的事業的發展作出了重大貢獻。有少數,如九大、十大,是不成功的。這種不成功,其實也正是當時黨內狀況的真實反映。十一屆三中全會以後,我們黨實現了偉大的曆史轉折,全國黨代會開得越來越成功。從十二大到十六大,每次全國黨代會都解決了中國特色社會主義的初級階段深入發展進程中出現的新的重大問題,推動了黨的建設和中國特色社會主義事業的進步。這16次全國黨代會連接起來,基本上勾畫出我們黨在曲折中不斷探索的發展軌迹。
    
由此可見,全國代表大會作爲黨的最高領導機關,在黨的事業中占有重要地位。開好全國黨代會,對于總結過去,開創未來,具有十分重要的意義。所以,我們應該抓住籌備和召開全國黨代會這個契機,系統總結過去的工作和經驗,科學分析黨所面臨的新形勢、新環境,認真研究需要應對的新機遇、新挑戰,抓住關鍵,制定戰略,確定未來一個時期的發展藍圖和大政方針,組織配置好黨的領導力量。全國黨代會以後,則要乘勢而上,動員全黨和全國人民,同心協力,貫徹落實全國黨代會確定的宏圖大計,提高黨的思想理論認識、綱領政策水平、治國理政能力,開創黨的建設和中國特色社會主義事業進一步發展的新局面。
    
第二,全國黨代會是黨的最高領導機關,必須高度尊重和充分行使全國黨代會的最高職權。
    
從二大開始,我們黨的黨章就規定黨的最高領導機關是全國代表大會,大會閉會期間是大會選出的中央委員會(當初稱作中央執行委員會)。這是所謂的單領導機關制。從九大開始並至今,黨章改爲黨的最高領導機關,是全國代表大會和它産生的中央委員會。這是所謂的雙領導機關制。無論是單領導機關制還是雙領導機關制,全國黨代會作爲黨的最高領導機關都是確鑿無疑的。按照現行黨章的規定,全國黨代會有6個方面的職權。歸結起來,就是議黨之大事、定國之大策。凡是黨所面臨的重大問題,原則上都應當由全國黨代會來研究決定。而召開全國黨代會的目的,是實實在在地解決黨所面臨的重大問題。這是全國黨代會的權力所在、職能所在,也是作用所在、意義所在。

   曆史證明,凡是成功的全國代表大會,都真正發揮了作爲黨的最高領導機關的作用,都切實解決了黨所面臨的重大課題,從而在理論和實踐上作出了重大建樹。如一大舉起了共産黨的大旗。二大區分了黨的最高綱領和最低綱領。三大推動實現了國共兩黨的第一次合作。七大制定了新民主主義革命的綱領。八大確定了社會主義改造完成後黨的綱領、路線和方針。十一屆三中全會以後的全國黨代會,更是推進了改革開放和社會主義現代化建設,促進了理論創新、政策創新、實踐創新,開辟了中國特色社會主義道路,在黨的曆史上寫下了新的輝煌的篇章。
    
曆史表明,也有過全國黨代會的地位和職權沒有得到尊重和發揮的情況。六大、七大,八大、九大間隔時間過長,都嚴重地違反了黨章的規定。除了某些不可抗拒的原因外,像土地革命戰爭、抗日戰爭、成立中華人民共和國、建立社會主義制度、開展文化大革命這些極其重大的問題,都沒有經過全國黨代會的研究,不是全國黨代會的決策。這不能不說是重大的缺憾。雖然其中關于很多問題的決策是正確的,但如果發揮了全國黨代會的作用,會不會更好地解決這些問題呢?特別是大躍進、文化大革命這些重大的錯誤,能不能少犯一點呢?
    
總結經驗教訓,應該在全黨牢固地樹立全國黨代會是黨的最高領導機關的觀念,嚴格遵守黨章的規定,堅決尊重全國黨代會的權威,認真行使全國黨代會的職權,充分發揮全國黨代會的作用。按照黨章規定,凡是黨內重大問題,都應該通過全國黨代會來研究解決。黨的中央委員會和其他機構,都必須對全國黨代會負責,按照有關規定向全國黨代會報告工作。全國黨代會決定的事項,必須嚴格執行。如有變動,應該向全國黨代會報告,得到許可或追認。
    
第三,全國黨代會的制度建設是與時俱進的,必須始終堅持制度建設的基本要求,不斷提高全國黨代會的規範化水平。
    
治國理政要規範,黨的建設要規範,全國黨代會制度也要規範。這是黨成熟與否的一個重要標志。黨在創建初期和戰爭年代,有某些不規範現象是可以理解的,但在可能的情況下,還是應該盡可能地規範。當掌握全國政權、成爲執政黨之後,黨的建設包括全國黨代會制度就更應該走向規範了。十一屆三中全會以來,黨代會制度建設的一項重大成績,就是全國黨代會的召開時間規範了,議題和內容規範了,程序和方式規範了,代表和會議期間的選舉也越來越規範了。
    
總結經驗教訓,我們應該繼續重視和加強全國黨代會制度的規範化建設。比如,全國黨代會是否實行常任制,是在市縣級實行,還是在更高層次上實行,需要通過試點、取得經驗後,予以確認,並且加以制度規範。全國黨代會的研究內容和決策議題,在黨章規定的基礎上,是否可以考慮制定得更加具體,使之更加規範。全國黨代會代表是否實行常任制,在閉會期間如何發揮作用,有哪些權利和義務等,也需要適時地加以規範。諸如此類,許多問題都有待于我們建立有關制度、通過黨章的不斷修改和完善,使全國黨代會制度繼續朝著規範化的方向發展。
    
第四,全國黨代會制度是黨內民主的基礎平台,必須以創新精神不斷推進全國黨代會制度的民主化科學化進程。
    
黨內民主是黨的生命。全國黨代會制度是帶有基礎性的黨內民主制度。堅持和實行全國黨代會制度,就是要充分發揚民主,使全黨同志參與黨內重大問題的研究,並且按照既定的程序和規則作出決定,形成全黨賴以遵循的綱領、路線、戰略、方針和政策。因此,發揚和發展民主,是全國黨代會制度的靈魂。改進和完善這一制度,是逐步提高黨內民主水平的最基本途徑。
    
改革開放以來召開的曆次全國黨代會,都爲發展黨內民主作出了巨大努力。如全國黨代會代表的選舉,已經越來越充分體現基層黨員的意志。全國黨代會報告,通過在一定範圍內征求意見,越來越能夠集中全黨的智慧和意志。全國黨代會的召開,也不像以往某些時候,要等到會議閉幕才予以公布,而是在會前選擇適當時機,向全國全世界公布開會時間。這在一定程度上增加了會議的透明度,便于全黨全國人民及時關注和監督。所有這些,都是全國黨代會制度的發展和完善,是黨內民主的進步,應該得到充分的肯定。加強全國黨代會制度的建設,應該繼續朝著民主化的方向作出更大的努力。

需要注意的是:全國黨代會代表的政治素質和民主化水平也應該不斷提高。十五大期間,筆者作爲代表曾有過這樣的經曆:在小組討論的時候,多位代表非常謙虛地使用學習一詞,強調自己通過學習大會的報告,受到了很大教育現在就來彙報學習的體會。筆者聽後,很有感觸,隨後發言,提出一個小小的建議”——“等到會議結束後,一定要認真學習大會的報告;但在大會期間,最好不要使用學習這個字眼。對于這個建議,當時有些人難以理解,爲什麽不能說學習?其實,道理很簡單:全國黨代會是黨的最高領導機關。作爲大會代表,基本職責應該是審議報告,而不是學習報告。把審議當成學習,就等于改變了大會的性質。可見,很需要認真學習和宣傳黨章,使代表們更多的了解全國黨代會的職權,進一步增強主體意識和民主觀念。至于全國黨代會本身,更要注意開成真正審議報告、研究問題的大會,而不要開成學習的大會。
    
除了民主之外,全國黨代會還有一個提高科學化水平的問題。發揚民主,歸根到底,是要集中大家的智慧,作出更加科學的決定。在某種意義上,使重大決策臻于科學、完善,正是民主的目的和結果。所以,改進和發展全國黨代會制度,應該在設計和完善具體制度的時候,著眼科學決策,使研究問題的過程、作出決定的程序、具體議事的方式,都更加周全、缜密,保證每次全國黨代會都能夠對黨和國家的大事作出科學決策,從而爲我們黨的科學執政、民主執政、依法執政,奠定更加堅實的基礎。(/李忠傑 中共中央黨史研究室)
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參考文獻]
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中央檔案

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